Реформа местного самоуправления против паттерна кризисного государства

Более трех лет продолжается в Украине перманентная предвыборная лихорадка. Уровень доверия к государственной власти со стороны населения крайне низок, и происходящее все чаще рассматривается участниками политического процесса как кризис власти. Проблема формирования местных и центральных органов власти, способных обеспечить эффективное управление является актуальной, а иногда и критически необходимой для всех регионов и всех уровней представительской, исполнительной и судебной власти. Но реформа сознательно тормозится государственной властью, не заинтересованной в переменах, которые могут нести реальное обновление управленческих механизмов и хозяев кабинетов в органах этой самой власти. Найти выход из этого замкнутого круга не так-то просто, но все же он есть – это реальная реформа местного самоуправления.

Парадоксы украинской системы власти

Эффективность власти связана, прежде всего, с результативностью принимаемых решений. По успешности, качеству и социальной легитимности решений можно оценить, насколько та или иная власть способна осуществить декларируемые ею намерения, и собирается ли она вообще выполнять свои предвыборные обещания и программы. В случае с Украиной мы имеем парадоксальную ситуацию, когда самые важные компоненты, необходимые для принятия государственных решений, оказываются в критичном состоянии, либо вообще отсутствуют.
В частности, в системе власти сохраняется множественность центров управления и отсутствуют механизмы согласования при выработке необходимых обществу решений. С формальной точки зрения, реальная власть в Украине принадлежит парламенту, а де-факто она принадлежит нескольким центрам. К таким центрам принятия государственных решений можно отнести институт Президента и действующие от его имени Секретариат президента и возглавляемый им Совет национальной безопасности и обороны. А также Кабинет Министров, во главе с премьер-министром, нередко единолично принимающим управленческие решения вместо этого коллегиального органа.
Еще одним центром управления является правящая коалиция в Верховной Раде, которая утверждает на своем посту премьер-министра, но крайне редко имеет достаточно сил и влияния, чтобы спросить с него за проделанную работу. С формальной точки зрения, правительство является реализатором воли правящей силы, де-факто – правительство ведет политику, исходя из собственных соображений и из определенных конкурентных возможностей перед президентской командой.
Присущи украинской системе государственной власти и другие, не столь очевидные парадоксы. С точки зрения организации власти, она должна опираться на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Однако де-факто большую роль играет теневой сегмент власти, экономические лоббисты, которые формулируют запрос, готовят проекты решений и проводят их через две ветви – законодательную и исполнительную, контролируя при этом и судебную, – именно поэтому теневой сегмент власти является столь влиятельным.
И, наконец, принятое государством решение может быть эффективным только тогда, когда нормы и информационные сигналы, которые получает от него общество, воспринимаются, как решения, обязательные для исполнения. То есть, сколько бы власть не топала ногой, но если ее решения не получают поддержки от тех, кого они непосредственно касаются, эти решения остаются не выполненными.
В случае Украины мы имеем уникальную ситуацию, когда общество до сих пор воспринимает власть как внешнюю силу, с которой нужно считаться, но многие решения которой к исполнению как бы не обязательны, и воспринимаются двояко. Власть в нашей стране имеет очень низкую легитимность, а это, в свою очередь, является одной из базовых причин коррупции в управленческом аппарате.
В качестве простого примера для иллюстрации вышесказанного, можно привести вопиющие факты, имевшие место при преодолении последствий наводнения в западных областях Украины. Кроме низкой квалификации чиновников, кроме зависимости их от местного бизнеса, участия в разных махинациях и прочего, в этой непростой ситуации проявилась еще и социальная составляющая, – проблема легитимности. Многие чиновники на местах восприняли решения центра двояко, и не сочли, что их необходимо выполнять, причем прямо и быстро. Они рассматривали направленные в регионы средства и ресурсы как свои собственные, решив, что ими можно распорядиться в своих интересах. Причем данная катастрофа, хотя и является катастрофой национального масштаба и происходила в регионах, которые всегда кичились своим высоким уровнем самосознания и социальной консолидации, высветила самые неприглядные пороки украинской чиновничьей системы. Представители власти на местах приписывали «мертвые души», недобросовестно относились к восстановлению жилья для пострадавших и реабилитации территорий, проявив самое настоящее презрение к государству.

Бизнес-корпорация вместо государства

Но главный упрек за то, что происходит, следует направить все же не в адрес самого государства, а в адрес тех политических сил, которые таким специфическим образом распоряжаются государственной машиной. Надо учитывать, что украинское общество, несмотря на то, что оно весьма молодо в плане государственности, имеет очень большой опыт и память государственной жизни. Более того, эта память связана с тоталитарной системой, где уровень нормативной культуры был на порядок выше, чем в странах с демократическим типом управления. Поэтому в Украине доминирует культура пусть и сокращенных свобод, но и высокой степени нормирования жизни, на уровне отношений общества и государства. К сожалению, до середины 90-х, до того, как была сметена старая правящая бюрократия, новая не смогла справиться со своими задачами – то ли из-за недостатка опыта, то ли от избытка алчности. Руководить государственной машиной пришли люди с опытом работы в бизнес-структурах, которые рассматривали государство не как инструмент социального проектирования, а как инструмент ведения бизнес-деятельности.
Хотя это не и проговаривалось публично, но в плане трактовок, характера государственной политики и принятия решений, в манипулятивном характере этих решений государство постепенно начало терять легитимность в глазах граждан. Общество поначалу было готово принять это государство и выполнять его решения, жить по закону. Однако  сохранялся этот негласный консенсус недолго.
Превращение государства в бизнес-корпорацию правящих групп и явилось первопричиной того, что все компоненты, которые обеспечивают эффективность государственных решений, оказались в нерабочем состоянии. Как результат, теперь мы «получаем по заслугам». Практически все, что транслируется от имени государства и ветвей власти воспринимается обществом как сигналы с подтекстом, с двойным дном; как неискренняя политика, прикрывающая частные интересы.
Стереотипом массового сознания стало то, что во власть и на государственную службу идут лишь для того, чтобы разбогатеть; что государственный аппарат – это сфера льгот и «крышевания», что государственная власть – это место обитания алчных эгоистов. Поэтому общество так податливо на популизм, а с другой стороны, – имея большой опыт жизни в сильном государстве, развитую государственную культуру, люди ведут себя не как граждане, а как анархисты. Распространенным явлением стал «гражданский анархизм», когда, с одной стороны, человек  как бы законопослушный гражданин, а с другой – реально его жизнь проходит «в тени».

Государство перманентного кризиса

Многие в своей жизни сталкивались с ситуацией, когда на одну болезнь, которая никак не залечивается, наслаивается другая, острая, когда человек вынужден лечиться от нескольких болезней сразу – от хронических и острых. В случае с нашей государственностью, ситуация примерно такая же.
Кризисы – понятие многогранное. И необходимо помнить, что новые государственные проекты, которые реализуются в последние два десятилетия, на самом деле, очень амбициозные и рискованные.
Сообщество, заявляющее о своем желании создать государство, вскоре оказывается в ситуации, когда построение государственных институтов сталкивается с силами, вызывающими зависимость от глобалистских структур управления. При этом суверенитет молодого государства становится все более ограниченным, а защита интересов державы – все более сложным делом, превращающимся из ремесла в искусство. Системные потери, экономические уступки или геополитические ошибки оборачиваются не просто угрозой конфликтов, а угрозой потери самой государственности. Государственное строительство, государственное проектирование в современном мире входит в сферу глобального управления.
Необходимо также подчеркнуть, что существует ряд глобальных вызовов, которые особенно остры и сложны для молодых государств, ведь им приходится одновременно решать, как минимум, две задачи – и формировать свою государственность, и решать, какую часть национального суверенитета необходимо уступить глобальным структурам.
Необходимость владения искусством оформления суверенитета является серьезным вызовом для политических элит, приходящих к власти. В этом отражается их уровень понимания экономических перспектив своей страны, – что открывать рынку, а что нет, – и ее политических возможностей.
Здесь также надо учитывать наследие советской государственности. Новые политики, приходя во власть, слишком уничижительно относятся к этому наследию, не понимая, что речь идет всего лишь о формальном идеологическом отказе от прошлого. На самом деле прошлое существует не только в языке, оно проявляет себя в реальных ситуациях, поэтому постоянное воспроизводство старых практик управления, принципов организации власти, присущих старой системе пороков, к которым добавляются новые, –серьезно дискредитирует государство.
Например, пресловутое «телефонное право», казалось бы, давно должно было кануть в Лету. Еще 17 лет назад оно было предано анафеме и ликвидировано, но, на самом деле, неформальное управление сохранилось, несмотря на смену поколений управленцев.
Учитывая все эти проблемы, к которым добавлена новая – а именно, использование государства в интересах бизнес-элит, последнее получает очень низкий уровень социального признания. Наблюдается также не совсем адекватная реакция со стороны бизнес-элит, оказавшихся у власти, – заигрывание с обществом, которое их не воспринимает. Волна популизма, которая захлестнула Украину и используется всеми политическими силами без исключения, связана не только с бесконечными выборами, но и с реакцией элит на их неприятие в обществе – реакцией примитивной и, в сущности, унизительной.
Однако и у популизма есть свой ограничитель: он не отвечает на вопрос, – каким мы хотим видеть свое общее будущее? Популизм всегда эксплуатирует интересы дня сегодняшнего в ущерб будущему, паразитируя на стереотипах прошлого. Попытка предложить проект будущего всегда сталкивается с одной проблемой: будущее всегда дороже настоящего.
Противоположностью популизма являются мобилизующие идеологии. Если популизм играет на меркантильных настроениях, то мобилизующие идеологии, в том числе и тоталитарные, как правило, принуждают гражданина к самоограничениям, жертвам во благо будущего.
Пожалуй, главный вызов, с которым мы сегодня сталкиваемся, в том и состоит, что популизм, который постепенно теряет свою привлекательность в глазах людей, наталкиваться на сопротивление в лице контрпредложения на мобилизующие идеологии. Политикам рано или поздно придется предложить обществу видение некоего великого будущего, реализация которого неизбежно потребует определенных самоограничений. Первые ласточки этих тенденций уже дают о себе знать: поднимает голову радикальный национализм, появляются все новые конспирологические теории.
В то же время гораздо менее выражены идеологии, которые опираются на рациональное мышление, позволяют сформировать рациональные планы развития и общественно-политического диалога. Возможно, это особенность момента, связанная со стрессовым состоянием массового сознания, которое, разочаровавшись в государстве, мечется между обещаниями и утопиями. Но, несомненно, обществу предстоит до конца пройти это испытание, – и эти колебания, и зависимость от харизматических героев, которые продлятся еще, как минимум, несколько лет.

Системный ответ на вызов времени

Будь-то государственное строительство или формирование органов власти, но в каждом деле есть некие начала, пренебрежение которыми заведомо приводят к провальному результату. Можно искать правильных правителей, можно убеждать население, что если оно их выберет, то это изменит мир. Но при этом не обойтись без поиска тех системные ответов, которые, быть может, не дадут эффект «с понедельника», но неизбежно качественно изменят систему. Такие системные ответы всегда существуют, но далеко не всегда принимаются как руководство к действию государственной властью.
Одним из тормозов, которые мешают развитию, сохраняя нашу зависимость от украинской «генетической памяти», является «гражданский анархизм» и неразвитость институтов гражданского общества. Одними пожеланиями или призывами развивать гражданские организации ситуацию не исправить. Гражданское общество – это не только и не столько общественные организации, но и некий набор практик по самоорганизации и постоянному учреждению государства и государственной деятельности. В этом смысл гражданского общества. Гражданское общество – это способность к самоорганизации.
Здесь уместно будет упомянуть о той ошибке, которую сделали архитекторы перестройки в конце 80-х, что в итоге привело к распаду Советского Союза и его «распиливанию» между правящими группами. Горбачев и его команда остановились перед реформой местного самоуправления. Может быть, потому что не доверяли обществу. Может быть, потому что недооценивали эту проблему. Многое говорилось о реформе политической системы сверху, много уделялось внимания разным формам хозяйственной деятельности, причем не всегда продуманным, но этот вопрос был отложен «на потом». Как результат, власть на местах брали те, у кого был самый большой «рычаг». А общество так и проспало все горбачевские реформы, и проснулось только в условиях новых «национальных квартир».
Сейчас украинская власть повторяет ту же ошибку, хотя прошло уже более 20 лет. Главным не раскрепощенным элементом украинской государственности остается местное самоуправление. Речь, разумеется, идет не о том, что в регионах живут люди умнее, чем в Киеве, и не о том, что местные деловые круги умнее или дальновиднее, чем в центре. Для того, чтобы управлять государством, нужно освоить практики самоуправления, сначала своего района, города, местной общины, выработать механизмы управления, способность брать на себя ответственность, быть смелым, ответственным гражданином, как в малом городе, так и в большом государстве.
Поэтому реформу местного самоуправления следует рассматривать как своеобразный ключ, который откроет нам дверь к лучшему будущему. Реформа даст импульс гражданскому обществу, и неизбежно приведет к изменению взаимоотношений между обществом и политиками.
Возможно, именно понимание того, что реформа местного самоуправления представляет собой наибольшую угрозу, – сначала для номенклатуры, а потом и для нынешнего бизнес-государства, и привело к тому, что эта реформа искусственно сдерживается под разными предлогами. Очень часто высокопоставленные особы говорят о том, что украинцы «еще не готовы», что надо сначала решить какую-то другую, очень важную проблему. На самом деле, все гораздо проще. Развитие местного самоуправления – это не только изменение структуры бюджета, когда к контролю над бюджетом допускается каждый гражданин. Самое главное в том, что местное самоуправление раскрепощает отношения между гражданином, общиной и государством, независимо от того, как это выглядит изначально.
Известно, что все социальные реформы, которые проходили в рабовладельческих обществах, сопровождались вначале негативной реакцией. Крепостные либо бежали, либо не хотели уходить, рабы – тосковали, получая свободу. Есть знаменитая фраза Маркса, о том, что «страшен тот раб, который не хочет лишиться рабства», но в любом случае какая-то негативная реакция, сопровождающая первый важный шаг освоения новых возможностей, неизбежна.
Может быть, по своей сущности эта задача более важна, чем все спекулятивные разговоры о полномочиях, о том, кто важнее и кто какого министра будет назначать. В конечном счете, при сильных позициях гражданского общества, кто какого бы министра ни назначал, и на министра, и на назначившего его политика достаточно легко найти управу.
По большому счету, самоуправление является одним из самых интересных и перспективных социальных институтов. Реорганизация обществ в будущем будет проходить, по всей вероятности, в двух плоскостях: усиление и укрепление локальных сообществ, и более сложная конструкция объединения малых групп. Потому что ключом к созданию более легитимного, понятного для граждан государства является, прежде всего, раскрепощение гражданского общества через реформу местного самоуправления.

Читайте также в этом разделе